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Extinção do Ministério do Trabalho contraria Constituição, diz parecer publicado pela pasta

04/12/2018



   

Na segunda-feira, 03/12, o futuro chefe da Casa Civil, Onyx Lorenzoni, afirmou que, durante o governo do presidente eleito Jair Bolsonaro, o ministério do Trabalho será dividido entre as pastas de Justiça e Segurança Pública, Economia e Cidadania.

A decisão do futuro governo teve idas e vindas. Logo após ser eleito, Jair Bolsonaro anunciou que pretendia extinguir a pasta e anexá-la a outros ministérios. Em 13 de novembro, no entanto, recuou, afirmando que o Trabalho teria mantido seu status de ministério. Na segunda-feira, 3, a ideia de incorporar a pasta a outros três ministérios foi reafirmada por Lorenzoni.

A possível extinção da pasta gerou críticas. O atual ministro do Trabalho, Caio Vieira de Mello aprovou parecer da AGU que trata das atribuições constitucionais do Ministério do Trabalho. O parecer foi elaborado pelo advogado da União e consultou jurídico da pasta Francisco Moacir Barros, e publicado no DOU.

No relatório, os autores mencionam as atribuições da pasta, em especial no equilíbrio das relações de trabalho e na promoção de políticas públicas para o desenvolvimento do país. O documento lista deveres da pasta e artigos da Constituição Federal que seriam contrariados com a extinção do ministério.

De acordo com o relatório, a concentração de todas as atribuições atualmente exercidas pelo ministério do Trabalho em um único órgão "é um imperativo lógico do princípio da eficiência administrativa e do artigo 10 da Constituição".

O parecer ressalta que o princípio constitucional da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com “presteza, perfeição e rendimento funcional” e que, sob a ótica desse princípio, a Administração deve buscar o melhor resultado possível no exercício de suas atribuições constitucionais.

“E é inegável que o melhor resultado possível na promoção de políticas públicas dá-se mediante o exercício coordenado de ações governamentais, desenvolvidos por um único órgão especializado e dotado de estrutura e agentes públicos com experiência e conhecimentos técnicos para tanto.”

O relatório pontua ainda que o ministério é importante para a promoção de políticas públicas de emprego e para a elaboração de estudos, pesquisas, projetos e programas ligados ao mercado de trabalho, além de efetuar o controle e evitar desvios em benefícios sociais como o seguro-desemprego.

“Em razão das disposições constitucionais tratadas nesta manifestação, acredita-se que não se pode simplesmente abrir mão do principal órgão responsável pela promoção das políticas públicas nacionais de trabalho emprego, sobretudo sob o ilusório argumento de que a extinção tornará as relações econômicas e os negócios no país mais livres.”

Confira a íntegra do parecer:

__________

DESPACHO DE 29 DE NOVEMBRO DE 2018

Aprovo o Parecer nº 00592/2018/CONJUR-MTB/CGU/AGU, tendo em vista a relevância da matéria versada.

CAIO VIEIRA DE MELLO

Ministro

PARECER n. 00592/2018/CONJUR-MTB/CGU/AGU

ASSUNTOS: NORMAS E RITOS DE PROCESSOS ADMINISTRATIVOS, CÍVEIS E PENAIS

EMENTA:

I. Direito Constitucional e do Trabalho.

II. Consulta relativa à viabilidade constitucional de eventual extinção ou desmembramento do Ministério do Trabalho.

III. Competências institucionais unificadas numa mesma unidade administrativa. Princípio da Eficiência.

IV. Convenções da Organização Internacional do Trabalho. Brasil membro fundador.

V. Cenário internacional de proteção ao trabalhador e à relação tripartite no diálogo social.

Trata-se de consulta formulada pela Secretaria Executiva desta Pasta Ministerial, por meio do DESPACHO Nº 137/2018/SE/MTb, de 27 de novembro de 2018, relativamente aos aspectos legais e constitucionais referentes à aplicabilidade do art. 10, da Carta Política do País, no caso de eventual extinção ou desmembramento do Ministério do Trabalho.

1. Considerações Introdutórias

Intrinsicamente ligado ao sistema capitalista, o Direito do Trabalho surge como reação à exploração desumana do trabalho quando da Revolução Industrial. Na lição de Vólia Bomfim Cassar[1]:

O Direito do Trabalho nasce como reação ao cenário que se apresentou com a Revolução Industrial, com a crescente e incontrolável exploração desumana do trabalho.

(...) Assim, a prática de que "contrato faz lei entre as partes" colocava o trabalhador em posição inferior de barganha que, em face da necessidade, acabava por aceitar todo e qualquer tipo de cláusula contratual, submetendo-se às condições humanas e degradantes (...). Daí a necessidade de um novo sistema legislativo protecionista, intervencionista, em que o Estado deixasse a sua apatia natural e comum, sua inércia e tomasse um papel paternalista, intervencionista, com o intuito de impedir a exploração do homem pelo homem, de forma vil.

(...) A partir daí nasce o Direito do Trabalho, com função tutelar, econômica, política, coordenadora e social.

Com o desenvolvimento das relações sociais, as demandas relacionadas à regulamentação do trabalho tornaram-se cada vez mais complexas, o que demanda uma ação coordenada de todos as partes envolvidas nessa relação jurídica: empregadores, empregados e Estado regulador.

É nesse contexto que se mostra necessária a construção de verdadeiras "praças públicas de debate" sobre as relações de trabalho, assegurando o diálogo e a articulação das políticas públicas de emprego. Somente assim é possível promover, em sua plenitude, os fundamentos do Estado Democrático de Direito brasileiro expostos no artigo 1º, inciso IV, da Constituição: os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.

A Constituição reforça a necessidade de participação democrática na definição das políticas públicas de trabalho em seu artigo 10:

Art. 10. É assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.

É certo que um dos principais órgãos públicos a promover as políticas públicas de emprego, na forma delineada pela Constituição, é o Ministério do Trabalho.

Com efeito, no Brasil, o Ministério do Trabalho, criado por Getúlio Vargas, em 1930, pelo Decreto nº 19.433, consistindo em uma das Pastas mais antigas do período republicano, é responsável por assegurar o equilíbrio nas relações de trabalho, sobretudo em sua ação de promotora das políticas públicas de emprego, de garantidora da unicidade sindical e de órgão atuante no desenvolvimento e na fiscalização das normas de segurança e saúde do trabalho, atribuições que, a nosso sentir, considerando o regramento constitucional, demandam atuação especializada, permanente e concentrada em um único órgão público.

2. Promoção de Políticas Públicas de Emprego

O Ministério do Trabalho mostra-se à frente das mais variadas políticas públicas de emprego.

Maria Paula Dallari Bucci conceitua políticas públicas como "arranjos institucionais complexos, expressos em estratégias formalizadas ou programas de ação governamental, visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados, e resultam de processos conformados juridicamente"[2].

Dentre os órgãos internos da estrutura do Ministério do Trabalho, voltam-se predominantemente à promoção de políticas públicas de emprego a Secretaria de Políticas Públicas de Emprego (SPPE), a Secretaria de Relações de Trabalho (SRT), a Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT), a Subsecretaria de Economia Solidária (SENAES), a Escola do Trabalhador, os Conselhos do FGTS e do FAT e a Diretoria de Imigração.

Veja-se que a abrangência de ações desenvolvidas pela Pasta alcança desde a qualificação profissional de trabalhadores até a colocação de imigrantes no mercado de trabalho, em ações coordenadas e desenvolvidas por profissionais com conhecimentos específicos sobre o tema.

A promoção de políticas públicas de emprego é imperativo de conduta previsto na própria Constituição, quando, por exemplo, estabelece como fundamento da República Federativa do Brasil o valor social do trabalho (CF, art. 1º, IV), bem como que a ordem social nacional tem como base o primado do trabalho (CF, art. 193).

As políticas promovidas pelo Ministério do Trabalho, que buscam, em essência, a reinserção dos trabalhadores no mercado formal, revelam-se ainda mais importantes considerado o cenário atual, em que a taxa de subutilização da força de trabalho alcança 24,6% da população brasileira, ou seja, aproximadamente 27,6 milhões de pessoas[3].

Ora, é cediço que o desenvolvimento econômico e a abertura de postos de trabalho formal são medidas intrinsicamente correlacionadas, envolvendo um ciclo virtuoso de promoção recíproca. É dizer: o crescimento econômico estimula a criação de postos de trabalho, os quais, por seu turno, impulsionam a renda, o consumo e, por consequência, a produção de bens e de serviços, impactando positivamente a taxa de desenvolvimento do país.

Trata-se, inclusive, de uma constatação de nossa Constituição ao estabelecer que "a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais".

3. Da Unicidade Sindical e da Negociação Coletiva

A organização sindical brasileira é caracterizada pela divisão entre sindicatos, federações e confederações, sendo estas duas últimas denominadas entidades de grau superior. Em 2008, a Lei nº 11.648 trouxe o reconhecimento jurídico das centrais sindicais, as quais não fazem parte do sistema confederativo, mas tem importante papel como órgão de cúpula, coordenando as demais entidades.

Os sindicatos são entidades associativas que representam e buscam a tutela do interesse dos trabalhadores e dos empregadores. Segundo o artigo 511 da CLT, sindicatos seriam as associações para fins de estudo, defesa e coordenação dos seus interesses econômicos ou profissionais de todos os que, como empregadores, empregados, agentes ou trabalhadores autônomos ou profissionais liberais exerçam, respectivamente, a mesma atividade ou profissão ou atividades ou profissões similares ou conexas. Conforme o artigo 8°, inciso III, da Constituição, ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos da categoria, inclusive em questões judiciai e administrativas.

A Constituição, em seu artigo 8°, inciso I, determina que a lei não poderá exigir a autorização do Estado para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical. Trata-se de manifestação do princípio da liberdade sindical, que veda a interferência estatal no âmbito dos sindicatos.

Embora seja defeso a interferência estatal nos sindicatos, certo é que se faz necessária fiscalização para que haja efetiva observância do princípio da unicidade. Para tanto, estabeleceu-se a obrigatoriedade de registro do sindicato no Ministério do Trabalho e Emprego. Sobre o tema, dispõe a Súmula 677 do STF:

Até que a lei venha a dispor a respeito, incumbe ao Ministério do Trabalho proceder ao registro de entidades sindicais e zelar pela observância do princípio da unicidade.

É dizer, a exigência de registro do sindicato no Ministério do Trabalho não implica ofensa ao princípio da liberdade sindical.

O procedimento de registro dos sindicatos no Ministério do Trabalho é regulamentado pela Portaria MTE n° 326, de 1° de março de 2013.

É importante destacar que o registro do sindicato no Ministério do Trabalho é de extrema relevância para comprovação de sua legitimidade processual, permitindo o exercício do múnus do artigo 8°, inciso III, da Constituição. Conforme OJ 15 da SDC, do TST:

A comprovação da legitimidade "ad processum" da entidade sindical se faz por seu registro no órgão competente do Ministério do Trabalho, mesmo após a promulgação da Constituição Federal de 1988.

Evidencia-se, dessa forma, o importante papel exercido pelo Ministério do Trabalho no controle do princípio da unicidade sindical.

Mas não é só isso: é o Ministério do Trabalho o responsável pelo registro dos instrumentos coletivos de trabalho, importantes meios de resolução dos conflitos coletivos e de estabelecimento de condições de trabalho. Esse papel, aliás, foi potencializado no cenário instituído pela Lei nº 13.467, de 2017 ("Modernização Trabalhista").

Efetivamente, no Direito do Trabalho, as fontes formais podem ser heterônomas (quando não há participação direta dos destinatários) ou autônomas (confeccionadas pelas partes diretamente interessadas).

Nessa perspectiva, a Constituição Federal, em seu artigo 7°, inciso XXVI, estipula como garantia fundamental dos trabalhadores o reconhecimento das convenções e acordos coletivos de trabalho. Trata-se de manifestação do princípio da autorregulamentação (ou da criatividade jurídica da negociação coletiva), segundo o qual é possível aos sindicatos, juntamente com as empresas, a criação de normas e condições de trabalho, considerando as peculiaridades regionais e econômicas da região.

No Brasil, a edição de normas pelo acerto direto entre sindicatos e empresas dá-se por meio dos acordos e convenções coletivas de trabalho, depositadas e registrados, para produção de seus efeitos, no Ministério do Trabalho.

Com a "Modernização Trabalhista", o legislador, ao estabelecer, no artigo 611-A da CLT, que a convenção coletiva e o acordo coletivo de trabalho têm prevalência sobre a lei quando dispuserem sobre as matérias enumeradas no dispositivo, bem como ao positivar, no artigo 8º, §3º, da CLT, o princípio da intervenção mínima na autonomia da vontade coletiva, acaba por indicar que o estabelecimento das condições de trabalho por meio dos instrumentos coletivos negociados é a forma preferencial de criação de direitos trabalhistas e deve preponderar sobre a própria regulamentação ou intervenção estatal.

Nesse cenário, acentua-se o papel exercido pelo Ministério do Trabalho quanto ao controle, registro e vigência das negociações coletivas, fornecendo instrumentos que garantam segurança jurídica às partes convenentes quando da execução desses instrumentos.

3. Desenvolvimento e Fiscalização das Normas de Segurança e Saúde do Trabalho

O artigo 7º, inciso XXII, da Constituição prevê, como direito social fundamental dos trabalhadores, a redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança.

A Consolidação das Leis do Trabalho dedica o Capítulo V à previsão de normas de segurança e medicina do trabalho. Embora em grande número, o próprio legislador reconheceu a possibilidade de órgão público de âmbito nacional - no caso, especificamente o Ministério do Trabalho - estabelecer, nos limites de sua competência, normas sobre segurança e medicina do trabalho (CLT, art. 155, I e 200).

A delegação de competência legal resultou, até a presente data, na edição das 36 (trinta e seis) Normas Regulamentadoras (NR), de observância obrigatória pelas empresas privadas e públicas e pelos órgãos públicos da administração direta e indireta, bem como pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, que possuam empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho.

Para além da edição dessas normas, o Ministério do Trabalho também possui a atribuição de fiscalizar seu fiel cumprimento (CLT, art. 626), garantindo, assim, que as relações de trabalho mantenham-se dignas, em atenção aos primados constitucionais da dignidade da pessoa humana.

Nessa esteira, mais uma vez evidencia-se o papel fundamental que o Ministério do Trabalho desenvolve na consecução das normas constitucionais, notadamente na promoção dos direitos sociais fundamentais.

4. Das Outras Funções Desempenhadas pelo Ministério do Trabalho e da Possibilidade de sua Extinção ou Desdobramento da Pasta - Leitura à luz do Princípio da Eficiência Administrativa e do Artigo 10 da Constituição

Conforme enumerado no próprio Despacho nº 1374/2018/SE/MTb, de 27 de novembro de 2018, são as mais diversas as incumbências do Ministério do Trabalho, tais como a definição do modelo de Carteira de Trabalho (CLT, art. 13, §2º), as instruções para o registro dos empregados (CLT, art. 41), a definição de atividades insalubres (CLT, art. 60), além da adoção de medidas de repreensão ao trabalho infantil e ao trabalho escravo e da promoção da aprendizagem profissional, todas de inegável importância no cenário brasileiro.

Acredita-se que a concentração de todas as atribuições atualmente exercidas por esta Pasta em um único órgão é um imperativo lógico do princípio da eficiência administrativa e do artigo 10 da Constituição.

Com efeito, a EC nº 19, de 04 de junho de 1998, atenta as disfunções do modelo de Administração Pública até então adotado no Brasil, promoveu um significativo câmbio na cultura da gestão pública, introduzindo em nossa Constituições disposições com vistas à migração do modelo burocrático para o de Administração Pública gerencial. Sem dúvidas, uma das alterações mais notórias foi a inserção, no caput do artigo 37 da Constituição, do princípio da eficiência.

Segundo Hely Lopes Meirelles, consiste no conteúdo jurídico do princípio da eficiência:

O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros[4].

Assim, sob a ótica da eficiência, deve a Administração, no exercício de suas atribuições constitucionais - incluídas, por conseguinte, a promoção de políticas públicas -, buscar o melhor resultado possível.

E é inegável que o melhor resultado possível na promoção de políticas públicas dá-se mediante o exercício coordenado de ações governamentais, desenvolvidos por um único órgão especializado e dotado de estrutura e agentes públicos com experiência e conhecimentos técnicos para tanto.

Nessa linha, eventual desmembramento e dissolução das atribuições do Ministério do Trabalho em outras partes, teria o condão de repercutir negativamente na eficiência da promoção de políticas públicas de trabalho e emprego do país, em contrariedade ao artigo 37, caput, da Constituição.

De igual forma, eventual desmembramento do Ministério do Trabalho atenta contra o artigo 10, da Constituição, que estabelece a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação. Dissolver suas atribuições em diversas Pastas, sem a adoção de medidas de compensação democrática, retiraria um dos palcos em que é promovida a interlocução entre trabalhador, empregadores e Estado regulador, essencial à garantia do equilíbrio das relações de trabalho.

Lado outro, tem-se por totalmente incompatível com a Constituição a simples extinção do Ministério do Trabalho, já que, consta expressamente na Carta Magna, que a República Federativa do Brasil tem por fundamento o valor social do trabalho e o compromisso de desenvolver uma ordem social embasada no primado do trabalho.

Em razão das disposições constitucionais tratadas nesta manifestação, acredita-se que não se pode simplesmente abrir mão do principal órgão responsável pela promoção das políticas públicas nacionais de trabalho emprego, sobretudo sob o ilusório argumento de que a extinção tornará as relações econômicas e os negócios no país mais livres.

Efetivamente, vários países considerados livres pelo ranking da Heritage Foundation[5], possuem Departamentos e Ministérios voltados à promoção de políticas públicas de trabalho e emprego, como, por exemplo, Hong Kong[6], Nova Zelândia[7], Austrália[8], Reino Unido[9] e Estados Unidos[10].

Tal constatação reforça que o desenvolvimento econômico e a abertura de postos de trabalho formal são medidas intrinsicamente correlacionadas, envolvendo um ciclo virtuoso, no qual a existência de um órgão público especializado e coordenado para promoção de políticas públicas de trabalho e emprego exerce um papel fundamental.

Não bastasse a relevância do Ministério do Trabalho para a promoção das políticas públicas de emprego em um país marcado pela acentuada disparidade de renda, esta Pasta mostra-se responsável pelo recolhimento, pela compilação e pela publicação periódica das estatísticas básicas de trabalho no país, em cumprimento às obrigações internacionalmente assumidas pelo Brasil por meio da Convenção nº 160, da OIT.

Os dados coletados e avaliados pelos servidores deste Ministério são instrumentos indispensáveis à melhor condução dos rumos econômicos do Brasil.

Cita-se, como exemplo, o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged), utilizado para elaboração de estudos, pesquisas, projetos e programas ligados ao mercado de trabalho, ao mesmo tempo em que subsidia a tomada de decisões para ações governamentais. Por meio do índice, é possível fiscalizar os processos de contratação e demissão de trabalhadores, estabelecer medidas contra o desemprego, bem como efetuar o controle e evitar desvios em benefícios sociais como o seguro-desemprego.

Consigne-se por fim, que a relação tripartite no que se refere a direitos e obrigações em matéria de Direito do Trabalho é objeto das Convenções nº 144 e 160, da Organização Internacional do Trabalho, quais o Brasil é signatário e membro fundador, participante da primeira reunião em 1919.

É o entendimento deste órgão de consultoria jurídica.

Encaminhe-se o presente feit ao Gabinete do Sr. Secretário Executivo.

Brasília-DF, 29 de novembro de 2018.

F. MOACIR BARROS

Advogado da União/CONJUR/MTb

Consultor Jurídico - Em exercício

[1] CASSAR, Vólia Bomfim. Direito do Trabalho. 14. ed. Método: São Paulo, 2017, p. 11-12.

[2] BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 26.

[3] Disponível em: https://economia.uol.com.br/empregos-e-carreiras/noticias/redacao/2018/08/16/desemprego-ibge.htm

[4] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. Malheiros: São Paulo, 2009, p. 98.

[5] Disponível em:

[6] Disponível em: https://www.labour.gov.hk/eng/home/index.htm

[7] Disponível em: https://www.mbie.govt.nz/

[8] Disponível em: https://www.jobs.gov.au/

[9] Disponível em: https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-work-pensions

[10] Disponível em: https://www.dol.gov/




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Fonte: migalhas



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